市北高新园区城管执法党建联盟论坛举行

2025年5月(yuè)，中共中央、国务院印发《关于持续推进城市更新(chéngshìgēngxīn)行动的意见》（以下简称《意见》），提出(tíchū)“到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市开发建设方式转型(zhuǎnxíng)初见成效”。作为中国(zhōngguó)最大城市之一上海，大都市包含了“城-镇-村”三级自然聚落的复杂系统，“城市开发建设方式转型”阶段，上海是否应(yīng)将眼光放到城区之外，包括镇、村的郊区？ 基于政策、数据、文献的整理和分析，并结合对社会学家、城市研究学者陈映芳教授(jiàoshòu)的采访，澎湃研究所研究员尝试解析(jiěxī)此问题。 城市大开发的特征和条件(tiáojiàn) 2020年，时任住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽曾指出，“随着我国(wǒguó)经济发展由高速增长阶段进入(jìnrù)高质量发展阶段，过去‘大量建设、大量消耗、大量排放’和过度房地产化的城市开发(kāifā)建设方式已经难以为继”；应“由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整(jiégòutiáozhěng)并重(bìngzhòng)，从‘有没有’转向‘好不好’”。 在其看来，中国2020年之前阶段，城市开发建设的特征和(hé)问题(wèntí)，是“大规模增量建设”和“过度房地产化”。 陈映芳将这个阶段(jiēduàn)称为“城市大开发”时代。在其2009年著作《都市大开发：空间生产(shēngchǎn)的政治社会学》）中，她及其学生团队记录、研究了在大开发最热火朝天的阶段，在上海大量(dàliàng)动迁、郊区开发、安置、新城建设过程中的社会群体和社会过程、后果(hòuguǒ)。 城市大开发时代，是伴随改革开放(gǎigékāifàng)后，市场(shìchǎng)(shìchǎng)经济体制建立，国内劳动力市场逐步开放和流动而到来的。特别是以下三个制度性、战略性变化，成为城市大开发出现的条件。 一是(yīshì)，国家城市发展方针的变化。20世纪80年代的城市发展方针是“小(xiǎo)(xiǎo)城镇化”。1980年，中央提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。社会学家费孝通（1984）提出“小城镇、大战略”思想，成为改革开放初期(chūqī)农村(nóngcūn)城镇化的主流思想之一。 20世纪80年代(niándài)末期，小城镇(xiǎochéngzhèn)战略地位受到质疑。1989年，国家的城市发展方针中“积极发展小城市”的表述消失。小城镇战略被(bèi)认为不利于突破城乡(chéngxiāng)二元体制，缺乏规模经济、聚集经济效应，难以担负国家现代化使命；同时，城市化越来越(yuèláiyuè)被认为是一种值得追求的目标和价值，城市化率等指标被提出。20世纪90年代至2015年左右(zuǒyòu)，“城市化”成为中国的城市发展战略。 二是，分税制(fēnshuìzhì)改革。1994年，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式施行，地方财政包干体制正式退出历史舞台(lìshǐwǔtái)，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市(jìhuàdānlièshì)开始实行分税制财政管理体制。分税制建立了中央(zhōngyāng)与地方之间关系的稳定互动框架，同时(tóngshí)也客观上，使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为(wèi)主的发展模式，从而催生了土地财政和土地金融(jīnróng)，形成了以土地为中心的城市扩张模式，加速了城镇化。 三是，房地产业兴起并成为支柱产业。1998年，中央发布《关于进一步深化城镇住房(zhùfáng)制度改革，加快住房建设的通知》，决定(juédìng)自当年起停止住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给(zhùfánggōngjǐ)商品化、社会化的住房新体制(tǐzhì)。在中国沿袭了近50年的福利分房(fēnfáng)制度结束，房地产市场化，极大推动了住房建设和房地产业。 由此，20世纪90年代后期开始，全国(quánguó)普遍进入(jìnrù)急速城市化和城市开发阶段。在此20多年间，特大城市和大中城市的(de)地域规模迅速扩大，中国(zhōngguó)城市化取得了巨大改变，城镇化率从1995年的29%激增至2024年的67%。 中国城镇化率（1980-2024） 。数据来源(láiyuán)：WIND。周燕玲制(zhōuyànlíngzhì) 大开发时代(shídài)，大规模拆、建是城市(chéngshì)的主要特征。1995年至2019年间，上海市共动迁征收房屋11797.16万平方米(wànpíngfāngmǐ)，涉及约136.3万户。同时，城市向郊区快速(kuàisù)扩展，城市边界不断外拓。以浦东为例，在高强度开发下，城市化面积从开发之初(zhīchū)的几十平方公里拓展到目前的近800平方公里。 上海(shànghǎi)市房屋征收情况（1995-2019）。数据来源：《上海统计(tǒngjì)年鉴2020》 曹靖东 制 “城市开发建设方式转型”的信号和(hé)条件 近年，社会经济(jīngjì)条件发生变化，正在进入后城市大开发阶段。 首先，国家城市发展(fāzhǎn)方针，从原先的“城市化”开始逐步转向“城镇化”和“城乡融合”。2014年，《国家新型(xīnxíng)城镇化规划（2014-2020》发布。2017年，党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，并(bìng)提出“建立健全城乡融合发展体制(tǐzhì)机制和政策(zhèngcè)体系”。 2024年，党的二十届三中全会报告中，“完善城乡融合发展(fāzhǎn)体制机制”作为单章标题(biāotí)，并以此统筹“新型工业化、新型城镇化和乡村(xiāngcūn)全面振兴”，明确了“城乡融合发展”在推进中国式现代化(xiàndàihuà)建设中的重要地位(dìwèi)。同年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划(xíngdòngjìhuà)》，更加强调大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进。 其次，房地产业正在急剧转型中。2019年开始，中央密集强调“房子是用来住的，不是用来炒(chǎo)的”（简称“房住不炒”）。2021年，史上最严格针对(zhēnduì)地产商(dìchǎnshāng)的金融政策“三条红线”全面实施，加之“集中供地(gōngdì)”等新政策出台，整个行业感受到巨大震动。 从2020年的高点137281万立方米开始，中国(zhōngguó)土地供应(gōngyìng)面积已经连续四年呈现下降(xiàjiàng)态势(tàishì)，累计(lěijì)已下滑67.2%，2024年达到近十年土地供应面积最低值45042万立方米。2024年全国土地出让收入为4.87万亿元，同比下降16%，连续三年累计下降超44%。截至2025年4月(yuè)，全国房地产开发投资额连续33个月负增长。 2023年，根据《中国建(jiàn)设报》相关报道，由住建系统承担(chéngdān)的房屋建筑和市政设施普查，涉及全国6.6亿栋城乡房屋建筑。这引起(yǐnqǐ)了中国房地产建设是否过剩，有多少处于空置的讨论。 再次，土地(tǔdì)财政难以为继，消费税改革在即。 同时，受(shòu)疫情、房地产业调整导致的土地收入(shōurù)下降、经济下行(xiàxíng)等影响，地方财政(cáizhèng)压力凸显，地方债务加速累积。据WIND数据，2019年6月，全国地方政府债务余额突破20万亿元(wànyìyuán)，2021年11月突破30万亿元，2023年10月突破40万亿元，2025年3月突破50万亿元。 为拓展地方税源、填补地方财政，中国将(jiāng)推进消费税改革，优化央地财政关系。2024年，中共二十届三中全会决定“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。这意味着(yìwèizhe)分税制改革以来的(de)财税格局将迎来深刻调整，地方政府可能从“土地财政”向(xiàng)“消费财政”转变。人（才(cái)）越来越成为资产和(hé)经济发展的动力，和地方政府竞争的目标。 可见，之前支撑城市大开发的(de)三项关键制度性(zhìdùxìng)条件（总体城市发展方针、房地产业、央地财税制度）都已经或(huò)正在发生重大变化，此外，经济社会形势、技术环境、社会心态也涌现诸多不同(bùtóng)，“城市开发建设方式转型”已是大势所趋。 正如陈映芳所强调：无论是“大开发”还是“后开发”，它们都不只是单一的(de)经济制度或市场现象，也(yě)不只是某一行业的兴衰状况……它们本质上都具有社会体制的属性，而每个社会体制的形成和运行，都涉及国家与(yǔ)社会、地方(dìfāng)与中央(zhōngyāng)、经济与政治、市场与社会生活等方方面面的关系构成。 后城市大开发时代，上海要重视(zhòngshì)郊区建设、更生 《意见》指出，“城市开发建设方式转型”后应更注重“促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续(gēngxù)、品质提升(tíshēng)”。在后城市大开发时代(shídài)，应避免大规模新增(xīnzēng)建设，注重“存量提质改造和增量结构调整并重”。 对上海来说，继续(jìxù)推进“城市更新(chéngshìgēngxīn)”之外，后城市大开发时代，还有哪些启示？ 事实上(shìshíshàng)，作为中国最大城市之一的上海，包含了“城-镇-村”三级自然聚落的复杂都市系统，而不是仅存有城市（建成区），还有生态更为(gèngwéi)复杂，包括(bāokuò)镇、村不同聚落样态的郊区。 伴随工业外迁和(hé)城区建设居民动迁，上海(shànghǎi)郊区成为(chéngwéi)城市大开发(kāifā)的产物。但在大开发和土地金融时代，郊区的地位也是微妙。郊区似乎更(gèng)多被视为“土地蓄水池”，处于“等待被开发”的状态(zhuàngtài)，发展处于不确定性中；城市对郊区的资源和发展权控制较强。这也是上海郊区“发展滞后”“景观滞后”，成为公共设施和服务的“洼地”的重要原因。 因此，随着“城市开发建设(jiànshè)方式(fāngshì)转型”，“城市结构(jiégòu)优化”应首要优化“城-郊”关系或“城-镇-村”结构，推进上海城乡、城郊基本公共资源和基础设施均等化，加强郊区建设、更新。 农村是乡村振兴所关注的主要对象。镇地处城乡之间，是较成熟的商业聚落形态，已拥有一定产业基础和公共服务资源，对乡村地区的带动具备(jùbèi)天然优势，是“完善(wánshàn)城乡融合发展体制机制”的切口之一。此外，镇还包括古镇，是重要的历史(lìshǐ)文化(wénhuà)资源，也不同(bùtóng)程度具有文化旅游经济价值。 值得注意的(de)是，后城市大开发时代，包括城、镇、村在(zài)内的上海城市建设发展的核心在于人。这不仅体现(tǐxiàn)在“以人为本的新型城镇化战略”中，可能改变(gǎibiàn)央地和地方间竞争方针的消费税改革中，还体现在上海“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念中。 陈映芳在其(qí)城市大开发(kāifā)研究、转型社会研究中，始终关注“人(rén)的(de)生活”“人的命运”问题。她进一步提出了“生活秩序(zhìxù)”概念，以统摄“人-城”关系中居住者的、在地的生活状况，包括居住生活、日常生活(rìchángshēnghuó)、社交/公共生活等。对后(duìhòu)开发时代下上海(shànghǎi)郊区建设展望，她提出以“更生”替代“更新”——更新、发展的目的是“居住者的生活”。甚至，在向后开发时代转变的“社会过程”中，生活者也应“作为社区主体，将一步步(yíbùbù)登上前台，与城市管理者、城市规划专业人员一起，共同来重新规划、生产他们的生活空间，据此逐步建立起‘好的生活秩序’”。 可见，在(zài)中国人口(rénkǒu)开始减少、结构性问题凸显的(de)阶段，上海城市(chéngshì)建设发展工作应服务上海吸引人、优化人口结构这一大局，并努力形成年龄、阶层、职业(zhíyè)多元协调的社会生态。特别是在广阔的郊区为各类城市经济社会运行所需的劳动者提供合适的居所。基础设施资源等公共品供给应以常住人口为基础，有关城乡建设融合发展的问题也(yě)应充分调查、了解居住者感受和需求。 一座城市的(de)公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。 澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切(guānqiè)，探讨城市议题。 澎湃研究所(yánjiūsuǒ)研究员 周燕玲 (本文来自澎湃新闻，更多原创(yuánchuàng)资讯请下载“澎湃新闻”APP)